社會政策

強制退保和審查制度的取捨/阮穎嫻

早前劉鳴煒叫青年月儲三千上樓的忠告引起牽然大波,除了賣樓不知樓貴的指控外,有網民大聲疾呼:「我喜歡怎麼花錢是我的事!」去日本和睇戲是當前的享樂,要買樓就要取捨,怎樣取捨是個人決定。有人覺得那麼貴供一層樓唔抵,有人每天捱麫包也要儲錢上車,客觀現實大家都看清,做甚麼自己決定。

明白這個道理的人,就會明白不論是強積金或全民退保,都是某程度上以剝奪人如何自主籌謀退休生活來換取對某些人的退休保障,但其實對這群人的保障又不一定要透過強制退保計劃進行。

退休金的理念是消費平整(consumption smoothing):一個人一生的收入集中在年壯時,支出卻較平均,無論有無收入都有一定支出,所以需要積穀防饑,換言之這是一個橫向人生階段的財富再分配。問題是社會是否需要一個強制的制度進行分配,及應該用個人機制還是公營機制。一個人或多或少會儲錢以備不時之需,究竟政府為甚麼需要介入這個儲錢功能之中?

迫人儲錢為了誰

首先,先論為何要迫人儲錢。這個社會有三類人,第一類人本身就會儲錢解決退休需要,並使用各種投資工具,例如股票、基金、物業等。要求他們供強積金,並限制他們只能幫襯那些回報低、管理費高的基金,以強積金支付買樓首期又不行,大大降低了這類人的選擇和投資的效率。

第二類人是低收入人士及無收入人士。他們本來就需要社會保障,有工作者強積金毋須供款,但僱主須承擔5%供款。 至於主婦、無業者等,有些國家的政府會以稅收替他們供一份退保,有些則乾脆在退休後給予他們有審查無供款關連退休金。

第三類人有儲錢能力但選擇在年輕時將錢花在其他地方,不願意儲錢,老時沒錢就拿社會保障。他們是強制退保針對的人,尤其是人口老化,財政受不了太大負擔,於是整個強積金出來逼全世界儲錢,全民退保道理也是一樣,分別只是有財富再分配。

社會本來就沒有退休保障,只有社會保障,第二類人本身須依賴社會保障,所以不是退保制度針對的對象,強制退保的存在是為了第三類人而去剝奪了第一類人自主策劃退休運用財富的機會,換言之為了達到某些社會目的,部分人付出了代價。

政府不應指點市民如何儲錢花錢

現在資訊發達,計劃退休是常識。有人不儲錢,明知退休後只得最低生活保障,也寧願年輕有氣有力時用光儲蓄環遊世界,老時得過且過,不做後悔,這是個人選擇,人人喜好不同,與人無尤,社會何必迫他們儲錢?

再講更極端的例子,除移民外,末期病人要證明只剩一年命,才可在65歲前提取強積金,即是說未死到臨頭也不能早點拿錢出來醫病或享受。假若是親人患有危疾,想用錢醫病買藥,也不可以提取強積金,因為這是個人戶口。換句話說,積金局已經幫你決定了你的退休生活比你親人條命重要,就算你願意老來乞食來換取家人的健康,強積金也不容許。全民退保也一樣,因為部分資產已用作退休供款或相應稅收,收歸公營,不在個人名下,我們無法自主使用來拯救家人的性命。這個例子完全表現了強制退休金如何剝奪人使用其財產的權利,危害了社會運用資源的效率。

以上說法的前提是每個人都能理性規劃自己的人生,知道自己在哪個地方哪個人生階段多花錢可以提升自己人生的效益,所以有人會認為為了部分不理性的人也要強制其他理性的人參與退保供款。較好的做法是找出那些不理性的人來教育,但實行起來很困難,所以實際的做法是只要第一類人能證明他們有穩健的退保替代品,就能豁免參與指定的強積金計劃。國外退休金的投資選擇多,甚至可以用樓的價值代替,不會限死幾隻半蝕不賺的基金。
市場比政府更能解決退保需要

全民退保跟強積金不同的是,除了人生由壯到老的財富累積和轉移外,還多了跨階層財產重新分配的功能。一個人能如何最佳地使用財產,只有他自己才知道,講到靈活調配、投資回報,市場亦比政府更有效率,因此單是儲錢退休政府不應介入。

至於減貧和跨階級的財富再分配,可以由本身的社會保障制度去做,而不是以退休保障的方式去做。以退休保障去做亦只是犧牲效率換覆蓋率,因為退保的受益門檻是年齡,社會保障的受益門檻是需要。

另一個支持強制儲蓄的原因,是因為人生的未來收入和支出並不能準確預測,估算錯誤會儲蓄過多或過少,當中帶有風險,人會病或有意外,所以必須強制迫使所有人儲起部分錢。

首先,就算有強制儲蓄,也不能改變儲蓄額偏離實際需要金額的可能,強制儲蓄使因應自身狀況運用財富的彈性更低。

至於不確定性和風險分擔,其實市場上已經有很多產品處理這些問題。例如周永新說長者不能預計壽命,有錢不敢洗,這是市場可以解決的問題,市面上有年金可以買,年金公司收費承擔了壽命延長的風險,每月發放生活費直到過身。有人以儲蓄買藍籌股收息,或寧願留著現金以備不時之需,而不利用其他方法對沖風險,是他們自己的選擇。健康問題也有醫療保險和公營醫療制度。到最後,人生真的遇上大問題,仍有政府的安全網,所以確保安全網的覆蓋十分重要。

退休抱著一大筆資產不花,不使用風險分擔產品,然後問政府拿錢,死後剩下大筆資產給下一代,是變相要供款者或納稅人去資助他們的兒女承繼財產。如果以家庭內的財富轉移為社會保障的重要支柱,社會保障制度應只保障無兒女無家庭者。如果以個人而不是家庭為單位,則應活用市場去解決風險問題,使財富運用更有效益。所以政府除了要擔當開拓市場和監管的角色,退休者也應該積極考慮這些產品,否則無人買,就沒有市場,參與者不夠多,也做不到有效率的風險分擔。

總括而言,消費平整和人生階段財富再分配的功能,如果市場做得比政府有效率,政府的目的應只是提供市場無法提供的公共物品(public good) 。儲錢和保險,其實一直都有其他方法代替,只有扶貧和跨階層財產再分配是市場無法做到的,所以支持者常說「退保不是扶貧」根本是幌子,真正要討論的問題是風險分擔應由政府還是私人市場承擔,原因為何,以及是否要多開一條支柱扶貧和將財富跨階層地再分配。
制度各有優劣

強制儲錢的退保制度,與個人儲蓄加上有審查的安全網制度各有優劣。

強制儲錢,包括強積金及全民退保的壞處是奪去個人決定人生開支的自由和私人市場的效益,而全民退保與強積金不同的是有跨階層財富再分配的功能。

安全網的設計是以第一類人及第三類人所納的稅去建構一個安全網給第二類人,其他人理論上是以個人資產輔以私人市場應付退休需要,但由於無法辨識申請者是第二類或是第三類人,社會某程度上是要第一類會儲錢的人補貼第三類決定不儲錢的人大花筒的決定,所以安全網通常不會很豐厚,否則市民會更有誘因在年輕時盡量享受而不儲錢,老來要政府養,最後要抽重稅去維持,變相更加剝削納稅人的開支決定。

要注意的是,以上幾種制度好些國家同時擁有,所以並不互相排斥,功能上會有所重疊。越多重疊,覆蓋越高,但效率越低。

討論強積金和全民退保應否實行,其實是討論其作為新增的一條社會保障支柱,帶來的效益會否比只是加強安全網大,社會願意放棄幾多個人決定和私人市場的效益去新增這一條支柱,公營是否比私營更有效益,以及除了全民退保外是否沒有任何其他政策可以達到那些目標。

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