政治

議會制vs總統制:土耳其權力之爭/假才子

土耳其早前舉行史上首場一人一票總統直接選舉,總理「埃爾多安」Recep Tayyip Erdoğan 勝選,引起外界憂慮他會像俄羅斯總統普京般走向獨裁。怪了,一人一票選舉,很民主嘛,能夠舉行即是土耳其很民主啦,有甚麼需要擔心的呢?一、埃爾多安近年施政手段轉趨強硬和獨裁。二、他明言會修憲擴大總統權力,令土耳其從議會制變成總統制或半總統制。三、學術上有意見認為總統制會較容易傾向獨裁統治。一人一票直選總統,難道會不是好事嗎?

為何要分開總統和總理

Recep Tayyip Erdogan (WIKI 圖片)

Recep Tayyip Erdogan (WIKI 圖片)

先搞清楚一件事,埃爾多安現在做總理 (prime minister) 還是總統 (president)?因為很多人會混淆兩者。學術上,國家領導人的角色可以分為兩方面:「國家元首」(head of state) 和「政府首長」(head of government),前者是指在名義和國際上代表國家的人,後者是指實際主理政府運作的人。在美國,總統奧巴馬身兼兩個角色,但在英國,國家元首是英女王伊莉沙白二世,政府首長是首相卡梅倫,英女王只負責主持各類儀式和慶典,不干預政府運作。這些不干涉政府運作的國家元首又被稱為「虛位元首」(figurehead),以示他們只是掛名的領導人。

在土耳其,總統是國家元首,總理是政府首長,總統有名份無實權。埃爾多安自2003年出任土耳其總理至今,掌握實權,但他已做了3屆,黨內訂明不可再連任,於是改為競逐總統,並且希望修憲加強總統權力,令自己當總統後不是虛位,能繼續掌權。至於空出的總理職位 (埃爾多安不能身兼兩職,當選總統後要辭任總理),埃爾多安欽點親信 Ahmet Davutoğlu 接任,希望能透過此人繼續抓緊政府,在完成修憲前的空窗期也是不容有失。
儘管「總統」這個名銜一樣,內涵卻可以大不同。一般來說,身兼政府首長的總統,有政綱、要推政策、要說服立法機關通過政策和法案,不可能保持政治中立,不然他們怎麼向民眾解釋政府的立場呢?相反,虛位元首總統代表整個國家,不能偏向任何國內勢力,要保持政治中立,有爭議的議題盡量少碰,要講也是講一些「阿媽是女人」的一定正確的說話。

土耳其去年爆發反對埃爾多安的示威潮,指責他行事獨裁、不理民意、過於偏向回教保守派。身為總理的埃爾多安不斷發表強硬言論,說不會向示威者、陰謀者和外部勢力妥協,但總統 Abdullah Gül 卻講些溫和言論降火,說示威者也有言論自由,又要求暫停引發示威的伊斯坦堡新發展計劃,表現出總理和總統定位上的差別 (雖然也有可能涉及兩人權鬥)。

另外由於修憲未完成,土耳其總統的定位仍是政治中立的,埃爾多安在當選總統後退出了原本所屬的 AK 黨 (但仍可令黨選出他欽點的繼任人)。跟土耳其類似,現任德國總統是無政黨背景,意大利、愛爾蘭和芬蘭總統在當選後退出原本的政黨,奧地利總統則暫停了黨籍。

Abdullah Gül (WIKI 圖片)

Abdullah Gül (WIKI 圖片)

作為虛位元首,總統和國王的更換次數,也往往較總理或首相少。正所謂「鐵打的衙門,流水的官」,國家元首代表整個國家,怎麼可以隨便換呢?在英國,很多人見過N次政權交替和換首相,但換來換去,英女王都是那一位。意大利是以換總理次數頻繁出了名,但總統更換次數就少得多,現任總統 Giorgio Napolitano 從2006年至今8年任內見證過5位總理。又例如日皇不像首相那樣經常發表講話,發生311海嘯時卻講話了,就予人一種「今次真的很大件事」的感覺。

代表國家和代表政府的人不同、前者政治中立後者有政黨背景、前者不常換後者經常換,也能加強黨國分開、現屆政府只代表一部份政黨和利益、政府更替無損國家整體利益的感覺。

領導人角色分家也可以解釋,為何君主制跟民主制有矛盾,英國、荷蘭、瑞典等地都仍然有國王或女王存在。正是因為他們安於當虛位元首,不干涉政事,維持政治中立,政府運作全權由民選政客出任,人民才容許他們繼續當國王。英國一些人既支持民主制又支持君主制,就會說,推倒了英女王,換來個民選政客,是否能確保他一樣當個稱職的虛位元首?選出個貝理雅之流的伊拉克屠夫代表國家怎麼辦?(明顯是保守黨人講的。) 英女王現時依然兼任澳洲和加拿大等地的國家元首,就是因為人們覺得,反正她都不干預政事,連正在鬧獨立的蘇格蘭都說,不排除獨立後繼續由英女王兼任國家元首。反過來,國王們不能當自己的地位是理所當然,要小心不要過了界線。早前西班牙老國王胡安卡洛斯一世讓位給兒子,其中一個考慮就是自己民望低,打擊了人民對君主制的信心。

可是既然這些總統和國王都沒權的,要他們來幹嘛呢?像埃爾多安主張那樣,將權力集中到總統身上,有甚麼問題呢?這是因為虛位元首雖然無權,但他們的道德高地和光環,能夠令人感覺他們才是地位最高的政治人物。總理或首相,亦通常要由總統或國王在儀式中任命,名義上低級過後者。「上面還有一個人」的印象,能夠給總理或首相構成潛在壓力,造成某種形式的權力制衡。當年希特拉在1933年就任德國總理後,很快就通過各種法案擴大總理=自己的權力,但他之上還有一位總統「興登堡」Paul von Hindenburg,希特拉表面上也要尊重他。次年興登堡逝世 (86歲),希特拉馬上宣佈不再另選總統,而是自己會成為德國「元首」Führer,可見希特拉的確在意自己名份上仍未是德國最高領導人這件事。

希特拉向興登堡表現一副恭敬的樣子

希特拉向興登堡表現一副恭敬的樣子

最近伊拉克大亂,總理 Nouri al-Maliki 被指是令局勢惡化的元凶,各方均要求他下台 (包括扶植他的美國和伊朗),但他仗著自己大權在握,堅拒下台。最終解決亂局,要靠總統 Fuad Masum 「一錘定音」,下令跟 Nouri al-Maliki 同黨的政客 Haider Al-Abadi 當新總理。

虛位元首另一個特性是要有自制能力。畢竟是最高領導人,難免會有人不甘於當花瓶,希望發揮影響力,所以當虛位元首,能否在適當的時候做適當的事,非常關鍵。有些虛位元首即使擁有剩餘權力 (即憲法沒明文禁止他們做某些事),也會盡量不用。例如根據憲法,葡萄牙總統其實有不少權力,現屆總統 Aníbal Cavaco Silva 是天主教徒,國會提交墮胎法案時有權否決,但他最終還是簽署了。相反,即使你有權運用剩餘權力,真的用時也可能會被批評。
相對地,當國家元首和政府首長由同一人兼任,就沒有人再在其上了,是毫無疑問的最高領導人,如果外界 (如國會) 制衡力度有限,就會有變成獨裁者的危險。在拉丁美州,很多總統當選後會趨向獨裁,其中一個原因就是他們權力極大,能干預資源分配,以民粹政策收買人心,影響國會動態,憲法又容易被修改,外界難以制衡他們。美國則有很長的憲政歷史,頭幾位總統都立下不濫權的榜樣,國會、法院、州政府高度獨立總統難干預,民眾和傳媒也用心監察政府,令美國總統較難成為獨裁者。

埃爾多安以往多少要顧忌還有 Abdullah Gül 這個名義上的上頭存在,現在埃爾多安取而代之,任命親信接任空出的總理職位,國會又是 AK 黨佔過半數,他還加強對司法界干預,外界難以制衡他。埃爾多安當總統後是否能保持克制?他已經講明要擴大總統權力,不似會克制囉。

一人一票直選的反而不掌權?

接下來是選舉方法的問題。民主國家都是一人一票普選領導人的,是不是?我們要小心字眼,留意「普選」(universal suffrage) 不等同「直選」(direct election)。普選是講選舉權或被選權 (suffrage) 公平和廣泛 (universal),但並不代表所有職位都一定要由選民一人一票直接選出。選民選出一群民意代表,再由民意代表選出領導人的「間選」(indirect election),也可以是普選。

看回歐美主要民主國家,直選領導人並不普遍,甚至是少數。多數國家都是「議會制」(Parliamentary system),掌握實權的總理或首相由議會選出。而即使美國是「總統制」(Presidential system),權力中心的總統並非由國會選出,也是由選委會 (electoral college) 選出而非民眾直選。雖然這些都不是直選,卻並非假普選假民主,因為國會和選委會本身有普選,國會和選委會產生的首相、總理、總統等都有民意基礎和授權。

議會制國家基本上都是國家元首和政府首長分家,總統制則是總統身兼兩個角色,當然也有例外。南非的總統身兼兩個元首角色,卻是由議會選出。法國則是所謂「半總統制」(Semi-presidential system),總統和總理的權力和定位會視乎選舉結果而可能有變。台灣理論上也是半總統制 (總統和行政院長之分)。

可是為什麼要由議會間選領導人呢?直選不會民主一點嗎?這是考慮到要確保施政順利,政府首長就要跟立法機關有良好關係,而確保兩者合作的最簡單方法就是將兩者綑綁在一起,由國會選出政府首長。如果政府首長和立法機關分開選出,可能會出現兩者由不同黨派掌握的情形,那就會像現在的美國一般,兩者互相對抗,政治爭拗經常陷入僵局。

例如以色列總理是國會選出,由於以色列政黨眾多,總理人選要經各黨協商合作才能產生。1996年以色列引入直選總理,試圖「民主化」,卻因總理人選已經定了,各政黨被迫遷就這個人選,反而變得乏靈活性,政府運作更加困難。結果以色列在2003年取消直選總理,改回由國會選出。取消直選?不是倒退嗎?可是要確保政府運作順暢也很重要,特別是以色列周邊全都是敵國,外部勢力威脅甚大。何況國會本身是民選,國會選出總理仍然有民意基礎。

另一方面,總統制和議會制,其實都是「代議民主」(representative democracy),由人民選出的民意代表代替人民作政治決定,並非像公投般讓人民直接決定的「直接民主」(direct democracy)。在這個角度看的話,議會制和總統制,分別只在跟選民相隔了幾多層差距。

很多主要民主國家都是採用議會制和兩個元首分家:英國、德國、意大利、荷蘭、丹麥、挪威、瑞典、加拿大、澳洲、紐西蘭……等等。美國政治學者 Arend Lijphart 1999年的著作「比較36國民主」(Patterns of Democracy: Government forms and performance in 36 countries) 中所研究的36個民主國家中,30個都是議會制。概括地說,歐洲國家和英語國家較多數是議會制,美洲和非洲國家較多總統制。在一眾前英國殖民地中,能夠成功維持民主制度的國家,也是較多是使用議會制。根據香港傳媒報道,一些最近才解密的30年前英國政府文件也顯示,當年英國政府在討論香港民主化時,都是討論實行議會制,而不是搞甚麼行政主導。

Vigdís Finnbogadóttir (WIKI圖片)

Vigdís Finnbogadóttir (WIKI圖片)

還有比較特別的是,一些議會制和兩個元首分開的國家,掌實權的總理是議會選出,虛位總統反而是一人一票直選,如愛爾蘭、奧地利、芬蘭、冰島。掌權的沒直選,不掌權的反而才是直選?因為總理要跟議會合作,但虛位總統則無需跟議會合作,總之他是一位有民意支持、政治中立的人就可以。

例如對上一任冰島總統 Vigdís Finnbogadóttir (1980-96年),是全球首位直選產生的女性國家元首,她在當選總統前是近乎零政治經驗,沒當過官員或議員,是一位藝術教師和藝術團體總監。再前任的 Kristján Eldjárn (1968-80年),則是一位考古學家和國立博物館館長。跟政治無關的人都可以當選?總之他們身家清白、表現良好、保持政治中立、懂得適當的時候做適當的事就可以了。

芬蘭總統以往由選委會選出總統 (選委會本身是普選產生),1994年時改為全民直選,又使用公民提名,但卻大削總統權力,改為增加由國會選出的總理的權力。做法跟現在土耳其埃爾多安想做的完全相反!土耳其總統和總理以往都由國會選出,今屆開始總統由全民直選。有分析認為,埃爾多安推出總統直選完全是為自己度身訂造,希望能加強營造出他是一人一票選出的印象,蓋過由國會選出的總理,方便自己當上總統後擴大權力。偏偏埃爾多安民望又高,仍然可以輕易勝出選舉。現在他修憲的最大阻力在國會,修憲須國會三分二大多數通過,AK 黨目前有313/550或56.9%的議席,而暫時不似會有其他政黨支持讓埃爾多安可以修憲。所以土耳其實施直選總統,讓民眾「有票,真係唔要?」,做法是否一定較以往更民主呢?民眾投票的確是民主制度中必要的一環,但並非全部,要評價一個制度是否民主,我們還要看整個框架,如何運作,能否反映民意,能否制衡當權者。爭取一人投一票選領袖之餘,我們還要看立法機關的角色、司法是否獨立等等。不然,其實北韓人都是有一人一票的囉。

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