抗命時代

八載風雲、誰主香江:論回歸前後權力集團之興衰

經過回歸後的八年管治,董建華終於在早前宣佈離任。而城中爭論的焦點,早已聚焦在下一屆、甚至是再下一屆特首之爭。也許,我們應當反思一下「建華八年」的是非得失,並領悟當中對香港政治發展的啟示。

殖民地時代的香港政治
要瞭解董建華任內香港的政海風雲,我們必須先回顧殖民地時代的香港政治。建華八年的風風雨雨,或多或少與香港回歸前後權力集團(Power Bloc)的權力轉移(Power shift)有關。

嚴格來說,殖民地時代的香港並沒有自己的政治。一切重要的政治決策,都需要由港督請示英國外交部去作決定。簡單點說,香港的政治大腦是在倫敦,香港政府不過是倫敦政策的執行者。

不過,威爾遜(Woodrow Wilson)模式的政治與行政獨立,很多時並不能反映政治現實。行政機關在實踐上,往往與政治決策者分享了一部份的政治權。這種情況在香港的情況更為明顯。香港與倫敦之間的地理距離,在某程度上保證了港督與香港政府的自主權。而在二十世紀中葉,中國大陸的解放及大英帝國之衰微,均令倫敦方面開始意識到香港是一塊借來的地方。這樣,倫敦往往不會過份插手於香港的事務,而任由香港政府自生自滅。

倘若我們肯定了香港有屬於自己的政治,那麼我們的下一個問題便是:誰是香港權力精英(Power Elite)的一員?香港有哪些政治集團?

在殖民時期的香港,制定決策的工作乃是由行政局負責,而立法局則負責制定具體的法案及預算。行政立法兩局是香港政治權力的核心架構,當中又以行政局作主導。在某種意義上,港督與行政局組織了香港的內閣,主宰著香港的政治事務。

行政立法兩局中,約有一半的官守議員、以及一半的非官守議員。官守議員包括了港督以及香港政府的重要官員。而非官守議員則是由港督或英皇透過英國外交部任命。

香港政府的主要官員,都是從公務員系統中晉升的。公務員大都是受過教育的本地華人,亦有不少聘自英聯邦國家的外籍人士。在香港開埠初期,政府官員全都是由英國人所擔任,後來逐漸有華人加入公務員系統。在六、七十年代,香港政府逐漸開展本土化(Localization)的過程,在高級官員的行列具有愈來愈多的華人臉孔。香港的公務員系統是論功行賞的制度(Meritocracy),出身寒微的人士只要有優越的學業成績,均可加入公務員系統。仕途的升遷亦取決於官員的工作能力,與他們的背景無關。公務員系統提供了一個讓貧苦階層晉身高級官職、並得享政治權力的渠道。可是,這並不代表公務員系統是一個民主的制度。公務員系統的文化強調對上級的服從、以及對現狀(Status quo)肯定。即使是生於草根階層的官員,在經歷過升遷過程的洗禮,大都會變得保守而親建制。在實踐上,公務員系統是權力精英中一個保守的集團。

商界人士則是香港權力精英中以外一個重要的集團。起初他們大多是由英國公司所組成,如匯豐銀行的大班,一直穩佔行政立法兩局非官守議員的席位。在華商堀起之後,香港政府亦對他們施行「行政吸納政治」的政策,安排他們擔任行政立法兩局的非官守議員,以及各大小諮詢部門的席位。事實上,兩局的非官守議員,大部分均為商賈所把持。不過,縱然商界人士有巨大的政治影響力,政府卻沒有被他們所操控。嚴格來說,「行政級納政治」是一種懷柔政策而非分享權力的機制,真正的實權仍是掌握在港督及高級公務員的手上。當然,在實踐上商界對政府的施政有一定的制肘。如前政府顧問顧汝德(Leo Goodstadt)所合,商界對於香港政府來說是一個難相處的伙伴(Uneasy Partners)。

過渡期的轉變
在一九八四年,中國與英國簽訂了《中英聯合聲明》。香港鐵定一九九七年歸還中國。自此,香港踏入了過渡期,而香港的政治形勢亦出現了不少新變化。

隨著香港踏入過渡期,香港的政制亦日趨開放。政府在八十年代成立主要由普選產生的區議會,作為地區性的咨詢組織。而立法局的非官守議席,亦由委任改為由選舉產生。不過,這與全面的民主化還有一大段距離。香港的政治仍舊由港督、高級公務員及行政局所主導,而高級官員及行政局的產生方法始終沒有變得開放。區議會的角色被局限為諮詢性團體,而立法局有一大部分議席並不是由普選所產生。立法局有一半以上的議席,是由功能組別選舉所產生,而這些選舉的選民普遍是專業人士、商人及富裕階級的人士。在九十年代,港督彭定康曾推出政改方案,將功能組別的選民人數增加。可是在北京政府的強烈反對下,一切改革的成果已於回歸後遭「撥亂反正」。

不論如何,新建立的選舉政治已成為政治集團的鬥爭埸所。而政治氣氛的開放,亦令公民社會的發展日漸成熟。這固然令普羅大眾有分享政治權力的機會。不過從另一個角度看,形勢卻是對權力精英中的某些團體更為有利。他們可以透過與某些公民團體結盟,以公民行動及立法局的議席作為武器,從而爭奪權力的寶座。

自香港回歸中國的前景確定以後,香港的親北京團體興起成為新的權力團體,成為香港政壇的明日之星。在殖民地時代,他們曾經站在殖民政府的對立面、甚至曾發起武力抗爭。一直以來他們被香港政府及反共人士所邊緣化。如今他們效忠的北京政府即將成為香港的新主人,便飛上枝頭變鳳凰,成為香港政壇的新貴。他們憑著北京提供的資源,利用他們廣闊的人際網絡大搞「蛇宴政治」。縱然親北京團體在香港有不少死敵,其支持度亦比不上民主派,可是他們已經擁有不少鐵票。在九十年代,親北京人士於香港成立民主建港聯盟,該政黨開展了不少地區工作、令他們於各級議會掌握不少議席。憑著在議會的實力及未來的政治前途,親北京團體火速成為香港權力精英的中流砥柱。

而商界則在過渡期前支持英國以主權換取治權的方案。在中英兩國談判期間,他們曾赴京遊說,卻無功而還。隨著香港政治的開放,他們亦開始組成政黨,亦即後來成為自由黨的啟聯資源中心。他們採取親殖民政府的立埸,而在選舉政治的參與上卻顯得保守:他們集中攻取功能組別的議席,卻無意參與普選。

在商界中有一些親北京的人士則在九十年代自立門戶,並成立香港協進聯盟。由於北京當時與英國就政治問題進行爭拗,親北京商人成為了北京政府的盟友、頗受器重。可是,在香港回歸後,香港的商界很快便效忠他們的新主人。昔日的親英商人已不復存在,回歸後的香港商人無一不是親北京的。這時,親北京的商界陷入了身份危機:他們既不是商界的核心成員,亦不是傳統親北京團體的一份子。而在選舉政治中,他們的實力遠遜於其他對手。親北京商界的興起,不過是曇花一現。

董建華時代的政治風雲
總括而言,回歸時香港的權力精英可粗略的分為三大權力集團:商界、公務員體系與親北京團體。第一屆特區政府的核心、都是來自這三大集團。在這幾個大集團中,很可能還存在著好幾個流派。不過這已不在本文的討論範圍。

在特區行政首長的選舉中,董建華以壓倒性的姿態勝出。根據政治耳語,董建華的勝出是基於中央政府的欽定。可是假如若細心觀察,我們便會發覺董氏並非權力精英的核心成員。董建華從未做過公務員,在回歸前一直是東方海外公司的主席。其所屬的董浩雲家族雖然享有愛國的名聲,卻曾一度是國民黨的支持者,旗下的東方海外公司之商標亦包含了代表中華民國的梅花標記。董建華成為親北京人士,是比較後期的事,比不上傳統親北京團體那位「根正苗紅」。而在董建華接手家族生意時,其家族早已家道中落,甚至瀕臨破產邊緣。這樣,董建華在商界中亦不是有影響力的核心人士。倘若董建華真是由中央政府欽點的話,他們大概是看中了董建華三不像的身分,期望董氏能以其人脈關係調和三大權力集團的利益衝突。

很明顯,北京政府這次押錯了注。

縱然筆者並不能夠認同董先生的政見,卻不能否認他是一個愛祖國、愛香港的好好先生。可是,他卻急於求成、希望可以在短時間為香港脫落換骨。可是事事急於求成,最終只能燃起太多火頭,只能替香港拆骨。被稱為「七十一」的董特首對工作的認真值得我們致敬,但這一份執著卻叫他不能容忍異見。對外他長期敵視民主派、漠視市民的民怨,最終令他的民望在低位徘徊。對內方面,他對殖民地時代留下的高官並不信任。董氏與第一屆政務司司長陳方安生的貌合神離,早已不是甚麼祕密,而陳太後來亦提早卸任。而董氏在回歸後推出的一連串利益。最終公務員系統的士氣日趨低落,亦對董氏的施政作有意無意的阻攔。

面對著社會上種種民怨,亦感到事事受公務員系統的「港英餘孽」的制肘,董建華在開展第二屆特首工作時,推出了高官問責制。事件在香港民間並沒有造成過大的反響:普遍人士已對董建華感到失望,亦很清楚問責是對特首而非市民問責。在宣佈高宮問責制的安排之後,特首躊躇滿志,卻不知道自己正替自己挖掘墳墓。

在高官問責任之下,一些原屬高級公務員的職務改為由特首作政治任命。一眾局長將會成為新香港的內閣。商界人士及親北京團體一直都只能染指行政會議的席位(梁愛詩是其於其法律背景而成為第一屆律政局局長,是少有的例外),如今終於可以成香港的內閣之一員。而一直壟斷進入此權力核心的公務員體系,則受到更進一步的擠壓。

董先生的樂觀預望,始終未能成真。在問責制中犯錯的高官,往往都會受到董氏的挽留。這大大的觸怒的普選大眾。而在二○○三年期間,香港慘成沙士疫埠,衛生的負責官員成為眾矢之的,隨後「楊永強查楊永強」的調查更惹市民不滿。而在同年的廿三條立法風波,政府強行以快刀斬麻的方式立法,令香港不少市民的憤怒強烈爆發。這最終造成了七月一日五十萬人大遊人的壯觀場面。最終,自由黨臨陣倒帥,令廿三條的議案不獲通過。董氏亦只能接受某幾位涉事的高官的辭職。董先生最終決定留下,的確是有務氣的抉擇──董氏的弱勢畢露,其政治前途亦已被判了死刑。

在高官問責制實施後,不少局長都是源自商界的成員。商人直接從政,令大眾產生了一種官商勾結的感覺。合作制中的高官來自不高派系的權力集團,他們之間亦存在著不少競爭。當董建華的威信在七一遊行後如插水式急降,他亦再沒有能力統御他的班子。在七一遊行後,董建華的曝光率愈來愈少。有文化人甚至譏誚香港已踏入了後董建華時期。而社會上的焦點,亦逐漸聚焦在第三屆特首的估領袖遊戲。代表自由黨的唐英年、李氏家族的李國章與代表公務員的曾蔭權,則展開了接二連三的勾心鬥角。不少政策局長都熱衷推銷旗下的政策,甚至暗示關於競爭對手的不利消息。

在這種情況下,董建華可說是被架空了。他那「留下來更需勇氣」的名句,恐怕絕非虛言。總括來說,董氏於任內力抗公務員系統的「港英餘孽」,並最終以高官問責制削減公務員系統的政治權力。可是,這卻將商界及親北京團體的內爭直接帶入權力核心。最終董先生不能駕御、辭職收場。

此外,高官問責制容許商界直接進入權力核心。以往殖民地政府的「行政吸納政治」的方針,一方面滿足了商界的參政意欲、另一方面卻保留了獨立的高官體制以作制衡。如今制衡不再,商界可直接成為高官。自此「商人治港」成為政治現實,避不過「官商勾結」之嫌疑。

權力交替下之市民社會

在執筆之時,政務司司長曾蔭權接任特首職位的呼聲最高。有言論指這是公務員系統班師回朝、重拾權力之兆。如筆者前文所言,公務員傾向保守而親建制。對於渴求穩定的中央政府來說,讓曾氏先當兩年特首穩定大局後,才讓各大權力集團逐鹿中原,似乎已是最理想的選擇。

究竟在這幾年的權力交替中,市民擔當了甚麼角色?有一些人以比較樂觀的角度去看這個問題。有人認為董建華下台是人民的勝利,是七一遊行後人民力量的彰顯。亦有人認為近日政治立場保守的市民亦開始走。上街頭,顯示香港政治正進行質變、最終會向民主政治邁進。

筆者的立場卻是頗為悲觀。沒錯,這幾年香港的公民社會有不錯的發展,香港人的公民意識乃是史無前例的高。可是,現在政治發展的方向仍舊掌握在政治精英的手中。七一遊行期間,公民社會無疑是發揮了很大的力量。但是,這次公民革命之所以可以成功,原因在於政府在廿三條立法時犯下大量錯誤,再加上權力精英的內部分化而造成。不要忘記在居留權事件中,公民力量勝不過政府鋪天蓋地的宣傳。而在七一之後,公民力量連一條利東街也保護不了。

此外,香港的公民依舊缺乏反思的能力。正如筆者在另一篇文章所言,香港人一直堅守經濟至上的中產價值。這種素質的公民很容易便會被權力精英所分化、甚至被統戰成為權力精英內鬥的棋子。領匯事件後的群情洶湧、「中產之聲」等保守中產力量的興起,在某方面證實了筆者在這方面的憂慮。

筆者並不是說香港公民社會的發展將注定失敗,亦不是認為公民運動只是權力精英的棋子。只是目前香港的公民社會仍然微弱、亦缺乏足夠的思想,我們實在不應期望公民社會可以在短期內造成重大的影響。歷史的進展,亦不會因為我們的良好意願而改變。

我們亦要放棄歷史進化論(Historical Evolution)的看法。認為在某些政治或經濟的指標達成後,民主將會自動出現,這乃是不可思議的。民主的政治不會因國民生產總值達到某一數值而降臨,公務員系統執政、保守公民的興起等亦不是民主的保證。民主要靠爭取才能得到、要靠公民的團結及殉道者的血汗來達致。

權力精英中的權力轉移,或會為公民社會帶來活動的狹繨、亦可以為公民社會帶來壓迫。不論如何,只有令公民社會更趨成熟,並以公民力量持續不斷的爭取,民主才可以成為可能、公民社會才可以得到政治力量。民主從來都不是由當權者施捨的!

分類:抗命時代, 政治

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